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以黨領政進化史 蔡政府變「黨政同步」?

2017-09-20 08:00:00聯合報 記者許家瑜/報導

民進黨黨代表連署要求蔡英文總統特赦前總統陳水扁,但總統府以政府不是「以黨領政」,委婉表達不太可能照著黨代表連署的意向去特赦扁,好久沒有聽見過的「以黨領政」,突然又拋到了民眾的眼簾之前,份外突兀。

回看走過的歷史,中華民國政府成立之初,各地軍閥割據嚴重,國民黨採以黨領政方式穩固政局。到了1949年中華民國政府撤退來台,國民黨也繼續並強化以黨領政精神,不過社會逐漸民主開放,加上既有憲政架構,黨政治國也理應退居幕後,最後消逝無蹤。

有趣的是,國民黨至今仍可瞅見「以黨領政」痕跡,而民進黨則自詡為民主鬥士,批評藍營黨國不分,但因我國的憲政體制漏洞,民進黨也設計出府院黨及黨團的溝通機制,很難與「以黨領政」脫離關係。

國民黨歷任黨主席對「以黨領政」有不同做法。左起故總統蔣中正、故總統蔣經國、前總統...
國民黨歷任黨主席對「以黨領政」有不同做法。左起故總統蔣中正、故總統蔣經國、前總統李登輝、前總統馬英九、新北市長朱立倫。 本報資料照片

蔣中正時期/黨章明白揭示

1952年,時任總統兼國民黨主席蔣中正在台北召開第七次全國代表大會,通過九項重要決議,包含:一、本黨總章修正案。二、「反共抗俄基本論案」等,其中,第六項決議正是:加強從政黨員管理貫徹「以黨領政」案。可從中看出,黨的「總裁」蔣中正欲加強「以黨領政」想法。

另外,1969年,國民黨在第十次全國代表大會通過的新「黨章」、「現階段黨的建設」兩案,在組織、政治及群眾領導方面都有著墨,尤其在政治領導部分,黨決議文內容也指出,對黨政關係,應督促同志堅持「有組織的民主,有紀律的自由」的原則,以達到「以黨領政」的目的。

蔣經國時期/黨色彩稍淡化

1979年,曾當過蔣經國密使的省議員邱連輝在一場訪談中曾說,國民黨內部有所謂「以黨領政」的觀念,但在談到整個政府層面的問題時,黨應該站在一旁,或退居幕後。執政黨這兩年來已朝這個方向走了,但顯然推行不夠積極。顯然,已是小蔣接班後的國民黨,黨的色彩稍微淡化了一些。

1981年,蔣經國在第12屆中央常務委員會議中,引述總理孫中山發言。他說,「政黨最要緊的事,是各位黨員有一種精神結合」,「以黨治國」不是以黨員治國,而是應以主義治國,以政策來領導,實現黨的主義與理想。

一位政治學者認為,蔣經國所提示的觀念,值得國民黨黨員深思。也就是說,作為一個執政黨的黨員,黨務工作人員或從政同志,面對民眾,不宜再有高高在上,唯我獨尊的觀念。他樂觀地以為,「以黨輔政」已取代了「以黨領政」。

加強常會功能案提出

1987年政府宣布解嚴之後,國民黨提出「加強常會功能案」,表示透過「政策領導」可由大政策方向思考,決心採行後,並依照「以黨領政」原則擺脫業務困難的局限,避免「行政主導」過於牽就業務需求的缺點。

國民黨當時認為,依據三民主義原則,我國政府除行政院外,尚有立法、司法、考試、監察等機構,並非行政獨大的體制,不宜由「行政主導」。除憲法明定的制衡分權機關外,還有輿論力量及民意力量,均必須納入決策中,「政策領導」制度可由執政黨扮演民意輸入的角色,整合行政院的制衡分權機關及民間監督力量的意見,形成政策,交付行政機構執行,也符合民主原則。

從當時背景看來,雖宣布解嚴,「加強常會功案」正是進一步強化了「以黨領政」典型思維,以黨領政並未隨解嚴而消逝。

俞國華加速推行民主憲政

1988年,民進黨立委黃煌雄在質詢時詢問行政院長俞國華,蔣故總統經國先生逝世後,執政黨是否仍要遵循以黨領政的作法?其「革命」特性如不修正,如何使我國真正走上政黨政治之路?

黃表示,執政黨如有意修正,政府今後欲邁向以民意為基礎的政府,行政院就不應再受執政黨中常會約束,而應向立法院負責,但立法院如不能全面改選,政府又如何真正具有民意基礎?

行政院長俞國華則說,政府自憲法公布後,一直朝民主憲政的方向在推動,但由於客觀環境的限制,為了維護復興基地安危,過去推行民主憲政的腳步慢了一點,但推行民主憲政的決心從未動搖。未來將加速朝著這個方向努力;在憲政體制下,執政黨為憲政時代的政黨之一,其與行政院的關係,將走向一個憲政時代政黨與政府間的正常關係,政府在行政方面,必然會嚴守中立來執行政府的任務。

宋楚瑜改喊「以黨輔政」

1988年初蔣經國去世,到了七月全代會前,時任國民黨中央黨部副祕書長宋楚瑜提出國民黨黨務革新內容,包括「三個部門」和「兩個重點」,其中「兩個重點」是指決策民主化和組織一元化;未來在黨的決策形成過程中,將納入更多的黨員參與。

對外界批評國民黨「黨政不分」澄清,他說,「『黨政分離』原則,這個話是有問題的,比較準確的說法應該是『黨政分工』或『黨政分際』。我們不是『以黨領政』,而是『以黨輔政』,很多事情幫政府在做,所以過去很多黨的機構在幫政府做事,但這些機構都應該慢慢有所分際,也就是執政黨只管政策擬行,交由從政黨員透過憲政常軌去付諸實行。」

到了1989年,高層人事改組,新任閣揆李煥與執政黨代祕書長宋楚瑜先後表示將定期舉行「黨政協調」,希望黨中央依據政黨政治的運作常規,給予充分的指導。表面上強調協調,骨子似乎仍然是「以黨領政」。

李登輝時期/黨功能弱化

不過,1988年剛接下總統大位的李登輝主動發布人事調動,批准總統府秘書長沈昌煥請辭,特任李元簇接棒,完全不經過中常會,曾引起「以黨領政」是否已經終結的想像。

國民黨當時還是強調「以黨領政」,政府的重要人事及政策必須先經中央常會討論,例如行政院的部長、政務次長,甚至省政府的委員及廳長、總統府秘書長等。因此消息一出,馬上引起不少政界人士質疑。

據了解,沈去職的真正原因是,他在中央常會中嚴辭指責連戰、陳履安兩位部長及俞國華院長,不僅令當事人瞠目以對,身為主席的李登輝也感難堪,但李登輝未經中常委同意就更動人事,仍然是弱化黨功能的表現。

馬英九、朱立倫時期/黨政扞格

馬英九八年總統任內,雖然身兼黨主席,但卻刻意弱化黨的功能與權責,國民黨的萎縮與此關係頗深。當2014年九合一大選大敗後,馬不得不辭去黨主席,國民黨新主席朱立倫在就職致詞時,批評過去黨對基層黨員疏離,更要求未來行政與立法同步,行政權絕對不能霸凌立法權,立法權也不能綁架行政權;黨內當時解讀,朱將強化中常會功能定位讓黨務權力中樞重回中常會,避免小圈子決策的局限。中常會將成為重大議題的決策平台,不過,朱立倫與馬英九兩頭馬車,黨政扞格造成2016大選提名步調紊亂,進一步導致總統大選的潰敗。

民進黨黨代表連署要求蔡英文總統(左)特赦前總統陳水扁(右)。 本報資料照片
民進黨黨代表連署要求蔡英文總統(左)特赦前總統陳水扁(右)。 本報資料照片

「台灣地方議會特赦阿扁總統大聯盟」日前宣布,民進黨全代會將提案促請特赦前總統陳水扁;總統府發言人黃重諺表示,民選總統的決策必須對全民負責,也必須依照相關法律來進行,執政黨歷來都不是「以黨領政」。

民進黨仿照 改稱黨政同步

但民進黨的組織架構,仿效列寧式的政黨,也就是以黨領政,在民進黨二千年執政初期,以9人小組來作為最高決策機制,成員包含府、院、黨及黨團成員。即使後來稱為「黨政同步」,中央黨部的角色和色彩,從未淡化過。

再者,以目前我國的憲政體制,實際運作下來綁手綁腳,因此,才會設計出府院黨及黨團的溝通機制,來藉此彌補制度運作上的窒礙難行。在陳水扁執政時期如此,到了蔡英文總統上任以後,亦是如此,如同去年成立的執政決策協調會議,成員也含括府、院、黨及黨團,不論是「以黨領政」或「黨政協調」,黨其實從未缺席。

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