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攤開金錢外交黑歷史 馬這招好省錢

2017-09-22 08:00:00聯合報 記者程嘉文/台北報導

蔡英文總統。 報系資料照
蔡英文總統。 報系資料照

在中共打壓下,我國要維持外交關係往往必須透過「非常手段」,因此「金錢外交」也成了一段我國外交上毀譽參半的歷史。這種透過金援友邦的和友我國外人士的方式,雖然達到一定效果,但除了造成國庫負擔,也往往成為在野黨攻擊的焦點。國民黨重新執政後,「外交休兵」讓這樣的外交形式沉寂了8年,但蔡政府上台後,107年的外交預算「機密預算」忽然暴增,連僑委會也破天荒編了機密預算。令外界質疑,是否金錢外交又要再起。

「中國遊說團」 當年名揚美國

談到金錢外交的前世今生,就必須從過去的「中國遊說團」說起。這裡的中國指的並不是中共政權,而是中華民國的外交遊說團。

政府遷台後,曾經與中共為了聯合國的中國代表權,進行長達廿年的惡戰。當年我方在美國建立的「中國遊說團」,大力支持立場反共、親中華民國的政治人物,對華府政策曾有相當大的影響力;一度被人形容是除了親以色列的「猶太遊說團」之外,美國最大的遊說勢力。

宋美齡操盤 銀彈仍難敵大環境

遊說團的成功,一方面包括當時美國政壇上仍有許多「自由中國之友」,相對於中共早年囿於意識形態、手段僵化,而我政府很早就學習到美國政治的政策遊說法門,另一方面,在蔣夫人宋美齡操盤之下,我方對於支持中華民國的政治人物提供金援,也是從不間斷的傳聞。

儘管如此,「中國遊說團」仍然無法保住1971年失去聯合國席次,以及1978年底卡特總統宣布中美斷交。按理說,1970年代後台灣經濟逐漸起飛,政府的外交「子彈」,絕對比1950、1960年代更闊綽,為何反而敗陣?

原因還是要歸咎於大環境:第一代力挺中華民國的政治人物逐漸凋零,後輩越來越以利害而非情感、道德觀點來看待與兩岸的關係。隨著國際戰略形勢的轉變,華府藉著拉攏北京,來對抗對抗制衡蘇聯勢力。

不過這也顯示,在外交上訴諸情感甚至金錢援助,當然有一定效果。然而如果和大環境的氣候相悖,還是難以長期見效。

蔣宋美齡。 (美聯社)
蔣宋美齡。 (美聯社)

退出聯合國 金援換來30邦交國

中華民國的邦交國數量在1971年退出聯合國後,出現雪崩式滑落。1979與1980年,都曾出現只剩22國。1990年代,隨著李登輝的「務實外交」,邦交國總數一度升到30個。主要是爭取到非洲、加勒比海、大洋洲等國家與我建交,當時「台灣錢淹腳目」的雄厚經濟實力,對於這些相對財務困難的國家來說,具備相當大的誘惑。

1990年代擔任駐南非大使的陸以正曾經形容:在南非那幾年,如果利用公餘前往其他非洲國家,即使根本只是「在沙灘上曬太陽度假」,中共駐當地的大使必然緊張不已,往往因此立刻求見該國外長,表示「有何需要幫助,可以談談」,顯見當時「務實外交」給對岸帶來的壓力。

不過金援攻勢能夠奏效的,還是相對較小、較窮的國家。儘管整體邦交國數字上揚,但當時的「三大邦交國」沙烏地阿拉伯、南韓、南非,也還是在1990年代先後失守。

陸經濟起飛 金錢外交難以為繼

進入21世紀之後,隨著中國大陸經濟實力崛起,在部分第三世界國家的影響力甚至凌駕美國之上,我方愈來愈難與之抗衡。陳水扁時代的「烽火外交」,持續和對岸對抗,結果還是贏少輸多。

馬英九上任後,兩岸關係和緩,邦交國數量得以維持在23個。2013年,甘比亞總統賈梅不滿我方援助額度,逕自與中華民國斷交,北京卻一直拖到直到2016年蔡英文勝選,才與甘比亞復交。蔡政府正式上任後,又奪下聖多美普林西比與巴拿馬,使得我國邦交國滑落到20個的新低點。

曼德拉。 (法新社資料照)
曼德拉。 (法新社資料照)

金援曼德拉曝光 掀「國安密帳」醜聞

在國際外交領域中,為了爭取他國支持,除了向對方的政府與人民提供援助,提供政要的金援,也往往是「不可說的秘密」。一般而言,如果付錢有效果、並且不曝光,各方多半默許存在;但如果消息曝光,或是對方拿了錢不辦事,就難免變成醜聞。

我國為了維持邦交,最有名的一筆餽贈,應該是1994年,對於南非「非洲民族議會」(ANC)黨主席曼德拉,所提供的1000餘萬美元金援。由於當時南非已經宣布取消種族隔離政策,曼德拉勢必成為下一屆總統,但ANC過去長期與中共友好,因此我方急於與其結交。在當時駐斐大使陸以正的建議下,由李登輝總統拍板,提供1000萬美元,以解決ANC的龐大債務。

我國政府對本案的代號為「鞏案」,取「鞏固邦交」之意。為避免事情外洩,我方大使館將國內匯來的1000多萬美元,陸續換為當地貨幣,分批交給對方。不過後來還是被當地的左派媒體披露,曼德拉也坦承不諱。

在我方努力拉攏之下,曼德拉一直撐到1996年底,才決定改承認中共,並且破天荒設定了一年的緩衝期,直到1998年元旦才正式與我斷交,並且保留我方在當地館產。相較於ANC長期親共,台灣則被視為過去白人舊政府的同路人,已經算是相當成就。

「鞏案」對維繫邦交的價值,在國內通常沒人懷疑,但本案的後續,卻造成極大的爭議。當時李總統決定金援曼德拉,由於外交部一時沒有這筆預算,因此是由國安局出錢。到了1999年,國安局突然發函給外交部,要求歸還這筆代墊款項。但這筆款項匯入國安局指定的帳戶後,其中700多萬美元卻透過當時國民黨「大掌櫃」劉泰英等人,轉入李登輝成立的智庫「台灣綜合研究院」,成為所謂的「國安密帳案」醜聞。劉泰英因此被有期徒刑3年,褫奪公權3年定讞。

李登輝(左)與劉泰英(右)。 (取自網路)
李登輝(左)與劉泰英(右)。 (取自網路)

蔡政府機密預算爆增 金錢外交重現?

由於金援的醜聞,加上對國庫的損耗,金錢外交屢成眾矢之的,尤其往往成為在野黨抨擊的焦點。「外交休兵」後,援外漸趨制度化,多半不再以秘密方式進行,因此外交的「機密預算」,自也不需再編列大符金額。

不過近日國民黨智庫卻發現,107年度外交部編列的機密預算,數字是今年將近四倍;僑委會更打破歷史,編了一億多元機密預算。

智庫召集人、前立委林郁方說,這是否代表蔡政府眼看外交局勢不穩,又要重回塞錢給各國政要的金錢外交?林郁方指出,106年度外交部編列預算中,共有4億6400萬元機密預算,占總額的1.89%;明年卻編列17億2000萬元,比例上升到6.47%。以往幾十年從來沒編過機密預算的僑委會,這次首度編列了1億1600萬元,占整體比例高達7.32%。他進一步指出,政府補助海外僑胞社團,對當地政府具有一定敏感性,因此更不適合以機密編列。

僑委會:機密預算「補助海外僑社」

對此,僑委會委員長吳新興說,所謂機密預算主要內容,仍然是補助海外僑社的經費項目,純粹是為了避免對岸藉由我方的預算書,針對我方補助的社團清單,研擬因應策略,展開挖我牆角的行動。

民進黨立委蔡適應則替外交部緩頰,表示適度的機密預算是必要的。今年新增加的機密預算,主要是國際合作相關的業務,中國大陸2017年的公開外交預算就高達109億人民幣,我方外交不能存活在「中國的施捨」之下。外交人員在第一線,也要有足夠的「子彈」。

前總統馬英九。 報系資料照
前總統馬英九。 報系資料照

馬「外交休兵」 機密預算最低4.4億

檢視近年的外交部預算數據,陳水扁時代每年外交部機密預算約在40至65億元之間。馬總統初上任的97年度(預算為前一年編列),機密預算編列高達57億餘元。馬政府任內,機密預算開始明顯下滑,到101年度仍有16億餘元。102年度後開始低於10億元。最低一年是蔡政府剛上任的105年度(前一年編列),只有4.4億元。

分析原因,機密預算大減,當然是出自馬政府時代兩岸「外交休兵」,彼此默契不挖對方邦交國,使得相關祕密外交的開支變小。另一方面,也是政府的資訊透明度提高,部分以往被歸入機密的支出,後來也列為公開。

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