攤開金錢外交黑歷史馬這招好省錢

2017-09-22 08:00:00聯合報記者程嘉文／台北報導

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在中共打壓下，我國要維持外交關係往往必須透過「非常手段」，因此「金錢外交」也成了一段我國外交上毀譽參半的歷史。這種透過金援友邦的和友我國外人士的方式，雖然達到一定效果，但除了造成國庫負擔，也往往成為在野黨攻擊的焦點。國民黨重新執政後，「外交休兵」讓這樣的外交形式沉寂了8年，但蔡政府上台後，107年的外交預算「機密預算」忽然暴增，連僑委會也破天荒編了機密預算。令外界質疑，是否金錢外交又要再起。

「中國遊說團」當年名揚美國

談到金錢外交的前世今生，就必須從過去的「中國遊說團」說起。這裡的中國指的並不是中共政權，而是中華民國的外交遊說團。

政府遷台後，曾經與中共為了聯合國的中國代表權，進行長達廿年的惡戰。當年我方在美國建立的「中國遊說團」，大力支持立場反共、親中華民國的政治人物，對華府政策曾有相當大的影響力；一度被人形容是除了親以色列的「猶太遊說團」之外，美國最大的遊說勢力。

宋美齡操盤銀彈仍難敵大環境

遊說團的成功，一方面包括當時美國政壇上仍有許多「自由中國之友」，相對於中共早年囿於意識形態、手段僵化，而我政府很早就學習到美國政治的政策遊說法門，另一方面，在蔣夫人宋美齡操盤之下，我方對於支持中華民國的政治人物提供金援，也是從不間斷的傳聞。

儘管如此，「中國遊說團」仍然無法保住1971年失去聯合國席次，以及1978年底卡特總統宣布中美斷交。按理說，1970年代後台灣經濟逐漸起飛，政府的外交「子彈」，絕對比1950、1960年代更闊綽，為何反而敗陣？

原因還是要歸咎於大環境：第一代力挺中華民國的政治人物逐漸凋零，後輩越來越以利害而非情感、道德觀點來看待與兩岸的關係。隨著國際戰略形勢的轉變，華府藉著拉攏北京，來對抗對抗制衡蘇聯勢力。

不過這也顯示，在外交上訴諸情感甚至金錢援助，當然有一定效果。然而如果和大環境的氣候相悖，還是難以長期見效。

退出聯合國金援換來30邦交國

中華民國的邦交國數量在1971年退出聯合國後，出現雪崩式滑落。1979與1980年，都曾出現只剩22國。1990年代，隨著李登輝的「務實外交」，邦交國總數一度升到30個。主要是爭取到非洲、加勒比海、大洋洲等國家與我建交，當時「台灣錢淹腳目」的雄厚經濟實力，對於這些相對財務困難的國家來說，具備相當大的誘惑。

1990年代擔任駐南非大使的陸以正曾經形容：在南非那幾年，如果利用公餘前往其他非洲國家，即使根本只是「在沙灘上曬太陽度假」，中共駐當地的大使必然緊張不已，往往因此立刻求見該國外長，表示「有何需要幫助，可以談談」，顯見當時「務實外交」給對岸帶來的壓力。

不過金援攻勢能夠奏效的，還是相對較小、較窮的國家。儘管整體邦交國數字上揚，但當時的「三大邦交國」沙烏地阿拉伯、南韓、南非，也還是在1990年代先後失守。

陸經濟起飛金錢外交難以為繼

進入21世紀之後，隨著中國大陸經濟實力崛起，在部分第三世界國家的影響力甚至凌駕美國之上，我方愈來愈難與之抗衡。陳水扁時代的「烽火外交」，持續和對岸對抗，結果還是贏少輸多。

馬英九上任後，兩岸關係和緩，邦交國數量得以維持在23個。2013年，甘比亞總統賈梅不滿我方援助額度，逕自與中華民國斷交，北京卻一直拖到直到2016年蔡英文勝選，才與甘比亞復交。蔡政府正式上任後，又奪下聖多美普林西比與巴拿馬，使得我國邦交國滑落到20個的新低點。

金援曼德拉曝光掀「國安密帳」醜聞

在國際外交領域中，為了爭取他國支持，除了向對方的政府與人民提供援助，提供政要的金援，也往往是「不可說的秘密」。一般而言，如果付錢有效果、並且不曝光，各方多半默許存在；但如果消息曝光，或是對方拿了錢不辦事，就難免變成醜聞。

我國為了維持邦交，最有名的一筆餽贈，應該是1994年，對於南非「非洲民族議會」（ANC）黨主席曼德拉，所提供的1000餘萬美元金援。由於當時南非已經宣布取消種族隔離政策，曼德拉勢必成為下一屆總統，但ANC過去長期與中共友好，因此我方急於與其結交。在當時駐斐大使陸以正的建議下，由李登輝總統拍板，提供1000萬美元，以解決ANC的龐大債務。

我國政府對本案的代號為「鞏案」，取「鞏固邦交」之意。為避免事情外洩，我方大使館將國內匯來的1000多萬美元，陸續換為當地貨幣，分批交給對方。不過後來還是被當地的左派媒體披露，曼德拉也坦承不諱。

在我方努力拉攏之下，曼德拉一直撐到1996年底，才決定改承認中共，並且破天荒設定了一年的緩衝期，直到1998年元旦才正式與我斷交，並且保留我方在當地館產。相較於ANC長期親共，台灣則被視為過去白人舊政府的同路人，已經算是相當成就。

「鞏案」對維繫邦交的價值，在國內通常沒人懷疑，但本案的後續，卻造成極大的爭議。當時李總統決定金援曼德拉，由於外交部一時沒有這筆預算，因此是由國安局出錢。到了1999年，國安局突然發函給外交部，要求歸還這筆代墊款項。但這筆款項匯入國安局指定的帳戶後，其中700多萬美元卻透過當時國民黨「大掌櫃」劉泰英等人，轉入李登輝成立的智庫「台灣綜合研究院」，成為所謂的「國安密帳案」醜聞。劉泰英因此被有期徒刑3年，褫奪公權3年定讞。

蔡政府機密預算爆增金錢外交重現？

由於金援的醜聞，加上對國庫的損耗，金錢外交屢成眾矢之的，尤其往往成為在野黨抨擊的焦點。「外交休兵」後，援外漸趨制度化，多半不再以秘密方式進行，因此外交的「機密預算」，自也不需再編列大符金額。

不過近日國民黨智庫卻發現，107年度外交部編列的機密預算，數字是今年將近四倍；僑委會更打破歷史，編了一億多元機密預算。

智庫召集人、前立委林郁方說，這是否代表蔡政府眼看外交局勢不穩，又要重回塞錢給各國政要的金錢外交？林郁方指出，106年度外交部編列預算中，共有4億6400萬元機密預算，占總額的1.89%；明年卻編列17億2000萬元，比例上升到6.47%。以往幾十年從來沒編過機密預算的僑委會，這次首度編列了1億1600萬元，占整體比例高達7.32%。他進一步指出，政府補助海外僑胞社團，對當地政府具有一定敏感性，因此更不適合以機密編列。

僑委會：機密預算「補助海外僑社」

對此，僑委會委員長吳新興說，所謂機密預算主要內容，仍然是補助海外僑社的經費項目，純粹是為了避免對岸藉由我方的預算書，針對我方補助的社團清單，研擬因應策略，展開挖我牆角的行動。

民進黨立委蔡適應則替外交部緩頰，表示適度的機密預算是必要的。今年新增加的機密預算，主要是國際合作相關的業務，中國大陸2017年的公開外交預算就高達109億人民幣，我方外交不能存活在「中國的施捨」之下。外交人員在第一線，也要有足夠的「子彈」。

馬「外交休兵」機密預算最低4.4億

檢視近年的外交部預算數據，陳水扁時代每年外交部機密預算約在40至65億元之間。馬總統初上任的97年度（預算為前一年編列），機密預算編列高達57億餘元。馬政府任內，機密預算開始明顯下滑，到101年度仍有16億餘元。102年度後開始低於10億元。最低一年是蔡政府剛上任的105年度（前一年編列），只有4.4億元。

分析原因，機密預算大減，當然是出自馬政府時代兩岸「外交休兵」，彼此默契不挖對方邦交國，使得相關祕密外交的開支變小。另一方面，也是政府的資訊透明度提高，部分以往被歸入機密的支出，後來也列為公開。