國防預算增加？一大半用在加薪軍方卻徵不到兵

2018-07-23 10:00:00聯合報記者程嘉文／報導

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民國108年度的中央政府預算，目前正在行政院籌編中。依據媒體報導，國防部獲得初步匡列的預算數，是新台幣3349億元。

蔡英文總統上任前，就強調自己重視國防，並且宣示進行多項國防自主計畫，然而蔡政府接連兩個年度（106、107）的國防預算，比起向來被批評不重視國防的馬政府，卻沒有明顯增加。蔡總統因此在去年10月底出訪南太平洋友邦，過境美國夏威夷時，向美國在台協會（AIT）主席莫健、前主席薄瑞光等人透露，未來國防預算將有至少2%的年成長。隨後（2日）在索羅門群島與隨行媒體茶敘時，總統重申，國防預算增加幅度一定高於2%，「沒有固定的數字，依照GDP成長幅度來增加軍事投資的幅度。」

因此披露預算數的媒體也宣稱，此一數字比起107年預算3278億元增加71億元，成長幅度為2.17%，符合蔡總統的政策承諾。

然而事實上是否真正如此？國防部乃至府院，到底有哪些文字遊戲可以玩弄？

真正增幅不到0.8%

各部會預算每年由行政院編列的數字，稱為「核賦預算」，送到立院後經歷立委的審議刪減，最後通過的數字，才是明年度該部會真正可以用錢的額度，稱為「法定預算」。

去年行政院核賦給國防部的107年度預算總數，的確是3278億元，然而賴清德院長一上任，就宣布軍公教調薪3%，但由於各部會的預算書都已經送到立院，根本來不及全部收回重新編製，因此由行政院依據全國軍公教人數，直接編列一筆所需費用。等到第二年（108年度），各部會編列預算時，再把這3%的額度納入。

當時國防部分配到的加薪額度，一共是45億元。換言之，國防部真正獲得政院核賦的107年度預算總數，是新台幣3323億元（3278+45）。以此相較，明年度國防部核賦預算3349億元，其實只增加了26億元，增幅只有0.78%。

另外，當初賴內閣為了籌措加薪所用經費約200億元，由各部會原先核賦預算中刪減部分科目。其中國防部「貢獻」39億元，主要項目包括「軍事投資」類的F-16升級、天弓三型飛彈採購的經費24億餘元，「作業維持」項目的C-130運輸機的零附件採購7億餘元，挪移到後續年度進行；「人員維持」方面則減列志願役士兵與下士員額1500人，也省下7億餘元。

換言之，其實前閣揆林全在下台之前，核賦國防部的107年預算，是新台幣3318億元。若以此與3349億元相較，增幅仍然不到一個百分點。

明年度國防部核賦預算3349億元，其實只增加了26億元，增幅只有0.78%。圖... — 明年度國防部核賦預算3349億元，其實只增加了26億元，增幅只有0.78%。圖／聯合報系資料照片

國防部為長官掩護

對於國防預算「人員維持」、「作業維持」、「軍事投資」三大範疇的額度，一般認為理想的比例，應該是4:3:3，然而在我國，人員維持費始終偏高，尤其推動募兵制之後情況更明顯，比例不斷創新高。賴揆的加薪之舉，固然讓所有人都開心，但挪東牆補西牆的結果，也使作業維持與軍事投資比例偏低的問題更嚴重。

對於外界質疑，國防部於去年9月22日發布新聞稿表示，雖然被調降39億元，但行政院將分配加薪所需的45億元，因此國防部所分配到的預算「總額已實質增加」。若加計基金預算354億元，合計3,677億元，占GDP比例為2.07%。

至於軍事投資與作業維持費遭擠壓的問題，國防部當然就不多提。依據賴內閣調整之後（加薪45億元+扣除39億元開支），人員維持費的比重達到核賦預算的47.64%，比106年度暴增將近兩個百分點。

這種苦心孤誼為長官掩飾解釋的例子，其實屢見不顯：去年8月，當林內閣宣布，核賦國防部107年預算3318億元時，國防部立刻發布新聞稿，表示106年的國防預算是「明年國防預算增加125億元」。

然而事實上，國防部是拿107年的「核賦預算」，與106年已經立院審查刪減過的「法定預算」作比較，兩者其實根本不適合相比。106年的核賦預算，是3217億元，真正的增加數字是101億元，國防部卻灌水了24億。

同樣例子，前年8月18日，政院通過106年度中央政府預算案時，國防部也發布新聞稿，同樣以「今年法定預算」與「明年核賦預算」作不對等比較，得出「增加16億元」的結論；事實上核賦預算只增加了1億元。

賴揆的加薪之舉，挪東牆補西牆的結果，使作業維持與軍事投資比例偏低的問題更嚴重。圖... — 賴揆的加薪之舉，挪東牆補西牆的結果，使作業維持與軍事投資比例偏低的問題更嚴重。圖／聯合報系資料照片

募兵懸崖軍方也粉飾太平

除了「錢不夠」，國軍轉型募兵之後，也面臨「人不夠」；對於這項危機，國防部同樣採取粉飾太平的態度。

國軍的員額數字，同樣分為很多個層級：最大的是「總員額」，然後扣除「維持員額」（受訓、學生、臨時職務）之後是「編制員額」，亦即國軍所有單位編制人數的總和。

國防部早期宣稱，國軍總員額是215,000人，扣除19,000名維持員額之後，編制員額是196,000人。部隊至少應該維持90%編現比，才能有效保持戰力，因此得出數字是176,400人。很長一段時間，國防部都強調，募兵達到此數字就夠，不必真湊滿215000人。

然而募兵實際成績如何？部隊的「編現比」到底是多少？國防部先前一直不願回答媒體。直到今年3月，到立院外交國防委員會進行業務報告時，才終於披露：106年國軍志願役人數為146,785人，編現比為78.1％。

當初所謂「九成編現比」的說法，從過去達到戰力的「必要條件」，也成為「努力目標」。至於何時才能達成？國防部沒有說。

甚至於「編現比78.1%」的數字，本身也有爭議：國防部除了把分母（編制員額）降為187,910人，而且忽視一個事實：在146,785位志願役官兵中，也包括正在受訓、長假等人員，這些人目前並不在單位中，因此真正的分子數目也必須降低。

換言之，78.1%的編現比，其實也有灌水成分。至於真正編現比如何，外界不得而知。

國軍轉型募兵之後也面臨「人不夠」；對於這項危機，國防部同樣採取粉飾太平的態度。圖... — 國軍轉型募兵之後也面臨「人不夠」；對於這項危機，國防部同樣採取粉飾太平的態度。圖／聯合報系資料照片

專家警告：人力不足、裝備老舊

對此，曾經擔任立委辦公室主任、長期待在外交國防委員會的國家政策基金會高級助理研究員揭仲表示：近年為推動募兵制，導致國防預算中的人員維持費逐年攀升，但是預算總額卻無法同步成長，導致國防預算出現「既患寡，又患不均」的情形。更糟的是，儘管人員維持費大幅成長，國防部仍然募不到足夠的人來當基層幹部甚至士兵，導致戰鬥部隊人力不足，而作業維持與軍事投資預算又被人員維持排擠，使戰鬥部隊未來可能面臨「人員不足、裝備老舊、妥善率低」的惡性循環。

他的結論是，造成上述結果，除了執政高層對種種問題視而不見，國防部對相關問題總是「輕描淡寫」，恐怕也難脫責任。

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