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怕總統「跛腳」殃及選情?總統、立委選舉分合有玄機

2018-12-04 08:00:00聯合報 記者程嘉文/報導

九合一大選剛結束,外界又將焦點放在一年多之後的總統與立委改選。針對下屆總統與立委選舉是否合併舉行,中選會代理主委陳朝建昨天在立院表示,將於明年初開始徵詢意見,到6月才能決定日期。如果決定維持合併,將在2020年1月;如果決定分開,立委可能在明年11月,總統則在2020年3月。

九合一大選剛落幕,創下台灣史上最漫長投開票過程。 記者林伯東/攝影
九合一大選剛落幕,創下台灣史上最漫長投開票過程。 記者林伯東/攝影

●總統立委選舉 分合各有利弊

陳朝建也說,總統立委選舉的分與合各有利弊。合併的優點是過去已有兩次經驗,選務上避免分次舉行,投票一次完成;分開選則是回到更早制度。

雖然陳強調,中選會不會預設立場;但對已舉行兩次的合併選舉,要花半年時間去決定存廢,仍然不免讓外界聯想,是否執政團隊在九合一大敗之後,有意將總統、立委恢復分開選舉,以避免「跛腳」的蔡總統殃及立委選情?

中選會代理主委陳朝建(右一)昨在立法院內政委員會進行專題報告,並備質詢,受到立委...
中選會代理主委陳朝建(右一)昨在立法院內政委員會進行專題報告,並備質詢,受到立委猛烈批評。 記者蘇健忠/攝影

●總統就職 為何都在5月20日?

從1947年在南京舉行的第一次中華民國行憲後總統選舉,就是在5月20日就職,這日子是怎麼來的呢?

當年的正副總統選舉採取委任直選制,由國民大會代表選舉,並且總統、副總統分開投票。依據當時的總統副總統選罷法,首屆正副總統須在選舉完成後20天內就職。3月29日在南京召開的國民大會,決定4月20日進行總統副總統投票,依據前述的法條,應該在5月10日就職才對,為何拖到5月20日?

總統選出來了 但副總統仍不明

原來雖然蔣中正在20日當天就順利當選總統,但分別進行的副總統選舉,則爆發激烈競爭,六位候選人無人過半。經歷四次投票,到29日終於選出桂系將領李宗仁,擊敗了蔣中正支持的孫科。接下來配合立法院成立(5月8日),當時行政院長需通過立委同意權投票等,籌備工作繁雜,最後定於5月20日就職。

由於總統副總統選罷法規定,正副總統的任期,於上一任的任滿日就任。此後不管總統的任期是六年(國大選舉時代)或四年(直選時代),都是5月20日上任。另外,當年的總統、副總統分開選舉,也造成正副總統之間,若原本就是政壇上的老對手,無法齊心合作。等到國共內戰局勢逆轉,1949年1月,李宗仁就乘機「逼宮」,迫使蔣中正「下野」。

蔣介石(中)當選中華民國第一任總統,右為副總統當選人李宗仁。 圖/聯合報系資料照...
蔣介石(中)當選中華民國第一任總統,右為副總統當選人李宗仁。 圖/聯合報系資料照片

●立委和總統選舉 怎湊到一塊?

立法院的每屆委員任期,過去是三年一任。2005年,國民大會進行第七次修憲,除了決定「自廢」之外,立法院自下屆(第七屆)起,席次總數為113席,任期4年,選制則採單一選區兩票制。第七屆立委選舉,於2008年1月12日舉行,比以往經常在前一年底舉行略晚。

至於影響立委就職時間的法規,是立法院每年共有兩個會期,上半年會期是由2月1日起。因此在此之前,必須完成公告當選等相關作業。

「年年有選舉」 引發輿論質疑

由於台灣解嚴之後,每次選舉都成為各方政治勢力大動員的競賽。當時各項公職的任期起訖年份又不一樣,因此使得「年年有選舉」,引發輿論質疑過度頻繁。馬政府因此進行「選期整併」,將所有地方選舉的時間統一到西元的「4N+2」年,例如原本省轄縣市在2009年改選,下一次應該是2013年,但配合直轄市選舉(2010年改選)而延任一年,一併改到2014年改選。

至於中央級選舉,在廢除國大之後,只剩下總統與立委,兩者都是在西元「4N」年就任,因此在2011年,中選會決定,將次年的總統與立委選舉合併舉行,時間訂在1月14日。

2005年6月8日,國民大會代表複決憲法修正案,以兩百四十九票贊成,四十八票反對...
2005年6月8日,國民大會代表複決憲法修正案,以兩百四十九票贊成,四十八票反對,順利通過。開票結束後,末代國代們紛紛走出議場,為國大歷史畫下句點。 圖/聯合報系資料照片

●為了省錢 還是為了政治效應?

馬政府決定將總統與立委選舉的合併,檯面理由當然是基於兩者的任期接近,連續舉辦選舉,浪費公帑。不過外界仍會作政治解讀:由於馬總統上任後就遭遇全球金融風暴、莫拉克風災,導致聲望低迷,因此政壇傳出,在實施單一選區後,區域立委都是地方經營強固的「小諸侯」,因此把總統與立委的選舉綁在一塊,有助於拉抬總統聲勢。

因此當合併選舉消息一出,泛綠陣營與學界多所質疑。台灣法學會舉辦「論總統與立委選舉合併辦理之合憲性」座談會,會中學者一片抨擊,認為併選違反憲政慣例,又使五萬名首投族無法投票,更會創下四個月憲政空窗期的世界紀錄。最近剛因為九合一選務糾紛頻傳而下台的中選會前主委陳英鈐,當時是中央大學教授,就在會上痛斥,政府此舉「光看表面就充滿了惡意」。

互相拉抬的算盤 真的存在嗎?

不過,2012年舉行的第十三屆總統選舉,雖然過程中民進黨似乎聲勢不小,但最後馬英九仍以689萬票擊敗蔡英文的609萬票,差距超過外界預期。立委票數方面,國民黨獲622萬票,民進黨575萬票,差距還不及馬英九的總統勝差。顯示所謂「立委拉總統」的算盤,似乎並不存在。

當時另一個外界盛傳的併選理由,是擔心如果分別選舉,先進行的立委投票,其結果將對隨之而來的總統選舉,產生「鐘擺效應」。不過以2008年情況來說,1月間國民黨先在立委改選贏得大勝,奪得113席中的81席,民進黨剩下27席;在票數方面,不管是區域立委總票數或不分區票數,國民黨都領先140萬以上。兩個月後進行總統選舉,結果國民黨的馬英九以765萬票,痛宰544萬票的民進黨謝長廷,差距比立委更大,顯示「鐘擺效應」並未發生。

2008年3月22日,總統大選尚未開完票,宜蘭縣馬蕭競選總部見馬蕭票數已大幅領先...
2008年3月22日,總統大選尚未開完票,宜蘭縣馬蕭競選總部見馬蕭票數已大幅領先,忍不住先貼出當選公告。 圖/聯合報系資料照片

●合併選舉 造成詭異憲政空窗期

總統與立委合併選舉,乍看有減少選舉次數、減少過度動員的優點。但是兩項公職的任期不同,卻造成另一個困擾:

從第一任正副總統選舉以來,除了建立起5月20日就任的憲政慣例,也建立3月21、22日進行國大投票的慣例。此後雖然修憲改為公民直選,但仍然維持在3月21日前後投票:由於投票通常都在周六舉行,因此歷次投票日期,從3月18日到23日不等。

2016年 馬總統邀民進黨先組閣

2016年1月17日,總統當選人蔡英文(中)與總幹事蘇嘉全(右起)、競選主委陳菊...
2016年1月17日,總統當選人蔡英文(中)與總幹事蘇嘉全(右起)、競選主委陳菊、副總統當選人陳建仁、民進黨秘書長吳釗燮舉行國際記者會,針對馬總統提議多數黨組閣,蔡英文表示「應該任命一個稱職的看守內閣」。 圖/聯合報系資料照片

2012年總統立委合併選舉,之所以放在1月的原因,是必須讓立委在2月1日的法定會期開始時就職。然而如此一來,卻也造成總統選舉投票到就任,時間長達四個月以上,創下各憲政國家空前未有的怪象。2012年馬英九擊敗蔡英文順利連任,問題還不明顯;2016年蔡英文擊敗朱立倫,政黨輪替,接下來的四個月,就變得尷尬不已。當時馬英九總統宣布,為落實雙首長制精神,請贏得國會多數的民進黨組閣,但不為蔡英文接受。

由於民進黨不願配合,已經總辭的閣揆毛治國又無意再任,馬政府只好任命無黨籍的原副院長張善政組閣。不過也因為民進黨已經「準執政」,過去八年對閣揆抨擊杯葛毫不客氣的綠營立委,對於「五日京兆」的張內閣,突然都手下留情起來。也因此引發外界感嘆:這四個月是2008年馬英九當選總統之後,立院難得出現的和平時光。

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