怕總統「跛腳」殃及選情？總統、立委選舉分合有玄機

2018-12-04 08:00:00聯合報記者程嘉文／報導

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九合一大選剛結束，外界又將焦點放在一年多之後的總統與立委改選。針對下屆總統與立委選舉是否合併舉行，中選會代理主委陳朝建昨天在立院表示，將於明年初開始徵詢意見，到6月才能決定日期。如果決定維持合併，將在2020年1月；如果決定分開，立委可能在明年11月，總統則在2020年3月。

●總統立委選舉分合各有利弊

陳朝建也說，總統立委選舉的分與合各有利弊。合併的優點是過去已有兩次經驗，選務上避免分次舉行，投票一次完成；分開選則是回到更早制度。

雖然陳強調，中選會不會預設立場；但對已舉行兩次的合併選舉，要花半年時間去決定存廢，仍然不免讓外界聯想，是否執政團隊在九合一大敗之後，有意將總統、立委恢復分開選舉，以避免「跛腳」的蔡總統殃及立委選情？

中選會代理主委陳朝建（右一）昨在立法院內政委員會進行專題報告，並備質詢，受到立委... — 中選會代理主委陳朝建（右一）昨在立法院內政委員會進行專題報告，並備質詢，受到立委猛烈批評。記者蘇健忠／攝影

●總統就職為何都在5月20日？

從1947年在南京舉行的第一次中華民國行憲後總統選舉，就是在5月20日就職，這日子是怎麼來的呢？

當年的正副總統選舉採取委任直選制，由國民大會代表選舉，並且總統、副總統分開投票。依據當時的總統副總統選罷法，首屆正副總統須在選舉完成後20天內就職。3月29日在南京召開的國民大會，決定4月20日進行總統副總統投票，依據前述的法條，應該在5月10日就職才對，為何拖到5月20日？

總統選出來了但副總統仍不明

原來雖然蔣中正在20日當天就順利當選總統，但分別進行的副總統選舉，則爆發激烈競爭，六位候選人無人過半。經歷四次投票，到29日終於選出桂系將領李宗仁，擊敗了蔣中正支持的孫科。接下來配合立法院成立（5月8日），當時行政院長需通過立委同意權投票等，籌備工作繁雜，最後定於5月20日就職。

由於總統副總統選罷法規定，正副總統的任期，於上一任的任滿日就任。此後不管總統的任期是六年（國大選舉時代）或四年（直選時代），都是5月20日上任。另外，當年的總統、副總統分開選舉，也造成正副總統之間，若原本就是政壇上的老對手，無法齊心合作。等到國共內戰局勢逆轉，1949年1月，李宗仁就乘機「逼宮」，迫使蔣中正「下野」。

蔣介石(中)當選中華民國第一任總統，右為副總統當選人李宗仁。圖／聯合報系資料照... — 蔣介石(中)當選中華民國第一任總統，右為副總統當選人李宗仁。圖／聯合報系資料照片

●立委和總統選舉怎湊到一塊？

立法院的每屆委員任期，過去是三年一任。2005年，國民大會進行第七次修憲，除了決定「自廢」之外，立法院自下屆（第七屆）起，席次總數為113席，任期4年，選制則採單一選區兩票制。第七屆立委選舉，於2008年1月12日舉行，比以往經常在前一年底舉行略晚。

至於影響立委就職時間的法規，是立法院每年共有兩個會期，上半年會期是由2月1日起。因此在此之前，必須完成公告當選等相關作業。

「年年有選舉」引發輿論質疑

由於台灣解嚴之後，每次選舉都成為各方政治勢力大動員的競賽。當時各項公職的任期起訖年份又不一樣，因此使得「年年有選舉」，引發輿論質疑過度頻繁。馬政府因此進行「選期整併」，將所有地方選舉的時間統一到西元的「4N+2」年，例如原本省轄縣市在2009年改選，下一次應該是2013年，但配合直轄市選舉（2010年改選）而延任一年，一併改到2014年改選。

至於中央級選舉，在廢除國大之後，只剩下總統與立委，兩者都是在西元「4N」年就任，因此在2011年，中選會決定，將次年的總統與立委選舉合併舉行，時間訂在1月14日。

2005年6月8日，國民大會代表複決憲法修正案，以兩百四十九票贊成，四十八票反對... — 2005年6月8日，國民大會代表複決憲法修正案，以兩百四十九票贊成，四十八票反對，順利通過。開票結束後，末代國代們紛紛走出議場，為國大歷史畫下句點。圖／聯合報系資料照片

●為了省錢還是為了政治效應？

馬政府決定將總統與立委選舉的合併，檯面理由當然是基於兩者的任期接近，連續舉辦選舉，浪費公帑。不過外界仍會作政治解讀：由於馬總統上任後就遭遇全球金融風暴、莫拉克風災，導致聲望低迷，因此政壇傳出，在實施單一選區後，區域立委都是地方經營強固的「小諸侯」，因此把總統與立委的選舉綁在一塊，有助於拉抬總統聲勢。

因此當合併選舉消息一出，泛綠陣營與學界多所質疑。台灣法學會舉辦「論總統與立委選舉合併辦理之合憲性」座談會，會中學者一片抨擊，認為併選違反憲政慣例，又使五萬名首投族無法投票，更會創下四個月憲政空窗期的世界紀錄。最近剛因為九合一選務糾紛頻傳而下台的中選會前主委陳英鈐，當時是中央大學教授，就在會上痛斥，政府此舉「光看表面就充滿了惡意」。

互相拉抬的算盤真的存在嗎？

不過，2012年舉行的第十三屆總統選舉，雖然過程中民進黨似乎聲勢不小，但最後馬英九仍以689萬票擊敗蔡英文的609萬票，差距超過外界預期。立委票數方面，國民黨獲622萬票，民進黨575萬票，差距還不及馬英九的總統勝差。顯示所謂「立委拉總統」的算盤，似乎並不存在。

當時另一個外界盛傳的併選理由，是擔心如果分別選舉，先進行的立委投票，其結果將對隨之而來的總統選舉，產生「鐘擺效應」。不過以2008年情況來說，1月間國民黨先在立委改選贏得大勝，奪得113席中的81席，民進黨剩下27席；在票數方面，不管是區域立委總票數或不分區票數，國民黨都領先140萬以上。兩個月後進行總統選舉，結果國民黨的馬英九以765萬票，痛宰544萬票的民進黨謝長廷，差距比立委更大，顯示「鐘擺效應」並未發生。

2008年3月22日，總統大選尚未開完票，宜蘭縣馬蕭競選總部見馬蕭票數已大幅領先... — 2008年3月22日，總統大選尚未開完票，宜蘭縣馬蕭競選總部見馬蕭票數已大幅領先，忍不住先貼出當選公告。圖／聯合報系資料照片

●合併選舉造成詭異憲政空窗期

總統與立委合併選舉，乍看有減少選舉次數、減少過度動員的優點。但是兩項公職的任期不同，卻造成另一個困擾：

從第一任正副總統選舉以來，除了建立起5月20日就任的憲政慣例，也建立3月21、22日進行國大投票的慣例。此後雖然修憲改為公民直選，但仍然維持在3月21日前後投票：由於投票通常都在周六舉行，因此歷次投票日期，從3月18日到23日不等。

2016年馬總統邀民進黨先組閣

2016年1月17日，總統當選人蔡英文（中）與總幹事蘇嘉全（右起）、競選主委陳菊... — 2016年1月17日，總統當選人蔡英文（中）與總幹事蘇嘉全（右起）、競選主委陳菊、副總統當選人陳建仁、民進黨秘書長吳釗燮舉行國際記者會，針對馬總統提議多數黨組閣，蔡英文表示「應該任命一個稱職的看守內閣」。圖／聯合報系資料照片

2012年總統立委合併選舉，之所以放在1月的原因，是必須讓立委在2月1日的法定會期開始時就職。然而如此一來，卻也造成總統選舉投票到就任，時間長達四個月以上，創下各憲政國家空前未有的怪象。2012年馬英九擊敗蔡英文順利連任，問題還不明顯；2016年蔡英文擊敗朱立倫，政黨輪替，接下來的四個月，就變得尷尬不已。當時馬英九總統宣布，為落實雙首長制精神，請贏得國會多數的民進黨組閣，但不為蔡英文接受。

由於民進黨不願配合，已經總辭的閣揆毛治國又無意再任，馬政府只好任命無黨籍的原副院長張善政組閣。不過也因為民進黨已經「準執政」，過去八年對閣揆抨擊杯葛毫不客氣的綠營立委，對於「五日京兆」的張內閣，突然都手下留情起來。也因此引發外界感嘆：這四個月是2008年馬英九當選總統之後，立院難得出現的和平時光。