北協更名，台灣出頭…當年我大使館躲打壓竟藏在這公司下

2019-05-26 11:00:00聯合報記者程嘉文／報導

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「北協」更名「台美事務委員會」，反映國際現實的消長，更有許多外交前輩的汗與淚。圖... — 「北協」更名「台美事務委員會」，反映國際現實的消長，更有許多外交前輩的汗與淚。圖為蔡英文總統昨透過臉書，表達對「北協」更名的看法。記者陳柏亨／翻攝

外交部昨天（5月25日）發布新聞稿指出，在與美方充分協調溝通後，決定將「北美事務協調委員會」（CCNAA, Coordination Council for North American Affairs）更名為「台灣美國事務委員會」（TCUSA, Taiwan Council for U.S. Affairs）。外交部並表示，今年適逢台灣關係法立法40周年，我國處理美國事務的代表機構獲該新名稱，象徵台美關係緊密，互信良好，意義非凡。

由於中共壓力，全球大部分國家無法承認中華民國。然而我方在全球的經濟、政治結構中，的確占有一席之地，各國又不得不與台灣交往。因此現今中華民國雖然只剩17個邦交國，然而在幾乎所有重要國家，都有非正式的代表機構，成為國際外交史上極為特殊的一頁。

至於這些「地下大使館」的名稱，往往顯示國際現實的消長，更有許多外交前輩的汗與淚。

北美事務協調委員會對美關係白手套

1978年12月16日，美國卡特總統宣布，將於翌年元旦起承認中華人民共和國，與中華民國切斷外交關係。在台北的美國駐華大使館，也於12月31日正式降旗撤館。

雙方斷交之後的「非政府」關係，是由美國成立「美國在台協會」（AIT, American Institute in Taiwan），由AIT在台灣成立成立「台北辦事處」，角色相當於過去的大使館；我方則成立「北美事務協調委員會」（簡稱北協），由北協在美國設立駐華府的代表處，及其他12個城市的辦事處，相當於大使館與領事館的功能。

台北斷交後，我方成立「北美事務協調委員會」維持與美方的「非政府」關係。記者林澔... — 台北斷交後，我方成立「北美事務協調委員會」維持與美方的「非政府」關係。記者林澔一／攝影

北協主委從「位高權不重」到「權不重、位也不高」

理論上，駐美代表的正式頭銜是「北美事務協調委員會駐美國台北經濟文化代表處代表」，北協主委是其頂頭上司；但事實上，台灣對美外交的重任，都直接由代表負責。北協主委的人選，在國民黨執政（蔣經國、李登輝、馬英九）時代，多由前輩外交官擔任；扁政府第一任依循外交耆宿擔任的往例，第二任換上從無外交資歷的前青輔會主委林芳玫，其「重要」程度可見一斑。

蔡政府上任後的北協主委，先後為陶儀芬（台大政治系教授）、章文樑（時任外交部政次）、林良蓉（國安會諮詢委員轉任），距離「位高權重」，仍然有相當距離。

駐美辦事處改名顯示客觀環境轉變

「北美事務協調會／美國在台協會」的模式，其實來自於1972年中日斷交之後，雙方各自成立「亞東關係協會／交流協會」，再由這兩個協會到對方國家去成立駐在單位。2016年民進黨再度執政，積極拉攏對日關係。2017年元旦，交流協會全名由「公益法人交流協會」改為「日本台灣交流協會」；5月，亞東關係協會也改名「台灣日本關係協會」。雙方代表機構加上「台灣」、「日本」頭銜，當時被蔡政府視為是外交重大成就。

同樣地，「北美事務協調委員會」，也是個外國人根本看不出來自何方的怪頭銜。我方在1994年，將駐美機構的頭銜由「北美事務協調委員會駐美國辦事處」改為「北美事務協調委員會駐美國台北經濟文化代表處」，英文縮寫則直接用TECRO（Taipei Economic and Cultural Representative Office），總算讓「台北」出現。

1994年，我將駐美機構頭銜改為「北協駐美國台北經濟文化代表處」，圖為雙橡園。 ... — 1994年，我將駐美機構頭銜改為「北協駐美國台北經濟文化代表處」，圖為雙橡園。圖／聯合報系資料照片

這次蔡政府爭取到比照駐日機構的例子，將北協更名為「台灣美國事務委員會」，名稱上總算與「美國在台協會」成為相對稱關係。

當年我方只能用「亞東關係協會」、「北美事務協調委員會」，沒法放進「中華民國」、「台灣」或「台北」，當然是當時外交形勢不允許。如今兩者都可更名，也顯示中國大陸崛起，使得華府與東京開始考慮，至少某一程度「打台灣牌」。

我國駐外機構到底有多少種名稱？

由於兩岸面積懸殊，我方在「邦交國大戰」中，通常輸多贏少。隨著台灣經濟起飛，與各國的經貿往來日益密切，然而許多國家已經與我國斷交，當地不再有中華民國大使館，台灣也不再有該國駐華使館。事實面的需求，使得雙方必須成立非正式的派駐機構。

對於這些「地下大使館」，國人通常直接稱為「代表處」。然而事實上，代表處的名稱可不只一種，裡面同樣包括兩岸的競逐。

早年的我國駐非邦交國「地下大使館」，頭銜還很混亂。例如在英國是「自由中國中心」，在法國是「法華經濟貿易觀光促進會」，在西班牙與奧地利是「孫逸仙中心」等。泰國與我國1975年斷交，駐泰機構更一度附身在中華航空公司之下，以該公司「駐泰代表辦事處」頭銜存在。

我駐泰機構一度以華航「駐泰代表辦事處」頭銜存在。圖華航台北總部。圖／聯合報系資... — 我駐泰機構一度以華航「駐泰代表辦事處」頭銜存在。圖華航台北總部。圖／聯合報系資料照片

近年來，各代表處的名稱，逐步統一為「駐Ｘ國台北經濟文化代表處」；如果業務龐大，需要在其他城市設立「地下領事館」，則稱為「辦事處」。

「台灣錢淹腳目」時代「中華民國」縱橫非邦交國

以「台北」為代表，固然是奧會模式之後，在國際間形成的默契，然而對我方而言，不管藍綠當然都不滿意，都希望把「中華民國」或「台灣」塞進駐外機構頭銜裡。

1991年，波羅的海三小國脫離蘇聯獨立，其中拉脫維亞於1992年，允許我國在其首都里加，成立屬於正式外交模式的「中華民國總領事館」，同時與中華人民共和國大使館並存，儼然成為「兩個中國」。但隨著中共的施壓，拉國於1994年宣布終止與我國的領事關係，我方於1996年初，將駐館改稱「駐拉脫維亞台北代表團」。

有些國家即使和大陸建交，仍然願意在與台灣的非正式關係上，使用「中華民國代表處」頭銜，包括利比亞、約旦、杜拜、斐濟、厄瓜多、奈及利亞等，巴林則使用「台灣代表處」。

利比亞與大陸建交，但仍願讓我使用「中華民國代表處」頭銜。圖為已故的利比亞前領袖格... — 利比亞與大陸建交，但仍願讓我使用「中華民國代表處」頭銜。圖為已故的利比亞前領袖格達費。　（美聯社）

這些國家當初之所以願用「台灣」甚至「中華民國」，有些是執政者與我國交誼深厚，雖然迫於大局必須和北京建交，仍然顧念舊情。有些則是1980年代末至1990年代，台灣經濟實力達到高峰，使得我方能爭取到「加碼」待遇。當時如斐濟、巴紐、萬那杜等國家，雖然未與我建交，但曾簽署公報相互承認。

近20年經濟弱了「中華民國」與「台灣」都少了

隨著大陸經濟崛起，我方在外交戰場就愈來愈辛苦。扁政府時代，外交戰已經是勝少敗多；馬政府靠著兩岸和解，暫時穩住局面；等到蔡政府上任，「反中」成為施政目標，「外交休兵」結束，我方在兩年內，連失5個邦交國。非邦交國代表處的「中華民國」與「台灣」頭銜，同樣受到重創。

2017年起，北京開始強力施壓，迫使各國一一將代表處的頭銜改為「台北」。目前我國駐外的代表處，還使用正式國名者，僅剩下1987年成立的「中華民國駐斐濟商務代表團」。然而斐濟總統1997年來台主持開幕的「駐華貿易暨觀光代表處」（Fiji Trade and Tourism Representative Office in R.O.C.），卻於2017年5月10日撤館。4天後，該國總理到北京參加了一帶一路論壇，並且宣示支持一中原則。